驻马店市财政局局长 李瑞红

   这次长沙培训班收获很大，感触很多，进一步打开了思路、理解了政策、掌握了方法。通过这次学习，也反思了我们自己的工作，找到了短板，明确了努力的方向。结合这次学习和工作实际，我就做好地方政府专项债谈几点体会。

   一、充分用好专项债政策

 专项是为了开前门堵后门，是扩大政府投资、逆周期调节的有效举措。今年专项规模明显增大、节奏不断加快。截至目前，2020年我市已发行三批新增专项债券87.67亿元，是2019年全年总额度的1.6倍，额度及增幅均居全省前列。近期省财政厅通知建立专项债发行评审常态化机制。

   目前专项债券的支持领域主要11大领域，分别是铁路、轨道交通、城市停车场等交通基础设施，城乡电网、天然气管网和储气设施等能源项目，农林水利，城镇污水垃圾处理等生态环保项目，职业教育和托幼、医疗、养老等民生服务，冷链物流设施，水电气热等市政和产业园区基础设施，公共卫生设施，城市供热供气等市政设施，有一定收益的应急医疗救治设施和城镇老旧小区改造等。

   专项债利率低、期限长，是中央鼓励的合规举债，我们一定要高度重视，积极专项债项目的谋划包装，争取更多的低成本资金。政府投融资有多种方式，专项债无疑应该是当前的首选。

   二、存在的问题及原因

 2018年以来，我市专项债券申报发行工作取得较好成绩，额度及增幅均居全省前列，尤其是2020年以来，市政府领导高度重视专项债券申报发行工作，专项债券项目个数和申报金额均有大幅提高，申报工作得到省财政厅债务办的高度认可，分配额度也体现了申报工作的成效。但仍然存在项目谋划不足和支出进度较慢的问题，需要高度重视。

（一）项目谋划不足

主要体现在几个方面：一是项目谋划数量额度不均衡。总体来看，部分县项目个数和申请额度较大，但市本级及个别县项目还是较少，申请金额也不大。截至目前，今年市级专项债券分配额度已达到去年的3倍，但一半以上都是几个区的项目，市本级只发行了妇女儿童医院、第二人民医院和中华路停车场三个项目，市本级已入库未发行的也只剩技师学院和黄淮学院两个项目，市本级绝大部分部门和单位没有谋划和申报项目。根据目前“资金跟着项目走”的政策导向，下一步市本级可能会因为没有项目导致不分配专项债券额度。二是谋划的项目质量不高。审核项目资料时发现，部分县区和单位对没有收益或者收益较低的项目，采取做大收入、压缩支出等方式硬平衡假平衡。例如，有些项目谋划的收益点根本无法落实，有些项目收益测算虚高到不合常理。这样的项目极有可能诱发专项债券兑付风险，甚至有被定性为通过虚假手段获取财政资金的可能。三是项目谋划的深度不够。审核发现，部分项目的可研是为了申报项目匆忙制作的，没有经过深入调研评估，在此基础上制作的实施方案和评价报告也是不扎实的。资金到位后发现原来做的可研无法实施，导致项目无法顺利推进，债券资金不能按计划支出。

   项目谋划不足的主要原因还是重视不够，债券项目谋划的常态化机制未有效建立，都是通知来了临阵抱佛脚，由于时间紧迫只能拍脑袋想项目。 

   （二）支出进度较慢

   专项债券资金原则要求当年支出完毕，且必须支出到对应项目上，尤其是2018年以来发行的自平衡专项债券，项目发行资料是在互联网上向公众公示过的，将来还要用项目自身收益偿还本息，因此债券资金必须支付到对应项目上，绝对不允许挪用。但据旬报统计，截至今年5月31日，全市2018年新增专项债券尚有5.67亿元未支出，2019年全市支出进度65%，23.81亿元未支出，2020年前两批支出进度仅有21%。虽然提前批次资金下达时间较晚，但当初申报时就要求发行项目必须是可以立即开工的项目，且资金要在一季度支出完毕，实际支出进度与申报时的支出进度承诺严重不符。

   债券资金支出进度慢的主要原因是项目前期谋划不足，资金到位后因项目不能按计划实施导致资金无法支出；另一方面，通过了解各县区库款情况，未支出的债券资金并未结存国库，而是挪作他用，存在挤占、挪用专项债资金的问题。

   三、工作建议

根据目前政策导向，在未来一段时期内，专项债券仍会保持较大规模的增加，并将成为地方政府打开前门主要渠道。在目前建设资金缺口较大，其他融资途径越来越难的情况下，务必要高度重视新增专项债券,以更大的力度推动专项债项目的谋划包装，全面加强专项债的“借、用、还”管理。

（一）进一步加强领导

领导重视与否、管与不管，结果差异巨大，建议市政府领导继续重视、支持、推动专项债券申报工作，县区、市级部门主要负责人也要进一步提高对专项债券工作的重视程度，将专项债券的项目谋划、包装当作一项常态化和中心工作来做。

   （二）加强项目谋划

去年9月4日国务院常务会强调，按照“资金跟着项目走”的要求，专项债额度向手续完备、前期工作准备充分的项目倾斜；今年3月31日国务院常务会再次强调：按照“资金跟着项目走”的原则，对重点项目多、风险水平低的地区给予倾斜。在这次培训班上，老师对专项债总结的关键词就是“项目”：有收入的项目、准备充分的项目、合规的项目。所以必须做好专项债项目的谋划。

   一是精准把握政策。要紧紧围绕党中央国务院确定专项债券重点支持的“7+4”领域，坚持以重大政策落实为主线，以部门行业规划为引领，以重点支持领域为准绳，进一步加大工作力度，准确把握政策要求，充分挖掘和全面梳理符合条件的专项债券项目，抓紧完善新筹划项目的前期手续，及时开展项目评估，储备更多优质项目，为争取债券额度创造条件。

二是做实项目收益。自求平衡是专项债券的本质特征，一点也不能掺假，这既是防范政府债务风险的重要原则，也是科学合理使用财政资金、提高财政资金使用绩效的基本要求。项目收益实不实，可以结合周边同类项目历史数据、行业历史数据、行业标准数据、收费依据等综合评判。在专项债券专项评价报告中，一定要实事求是，如实和全面反映项目自身收益，所使用的基础数据要真实、可靠、可信并明确列示。

   （三）加快支出进度

专项债券支出进度是影响债券资金效益的关键因素。按照国家规定，原则上政府债券发行后1个月内要全部拨付到项目上，严禁将资金滞留国库或沉淀在部门单位。省财政厅定期对各地债券支出进度进行通报，对支出进度较慢的市县扣减债券分配额度。各县区、部门要加快专项债券对应项目资金支出进度,尽早安排使用、形成实物工作量,推动在建项目早见成效。

（四）确保按时偿还专项债本息。专项债券发行后半年就开始付息，以后每半年付息一次，到期一次性偿还本金。今年7月份，我市有10.5亿元专项债本息需要偿还，最多的县达4个亿，县级财政面临短期压力较大。各市县必须及时筹措资金按期归还本息，未及时归还的，省财政厅除采取适当方式扣回外，将暂停分配有关市县债券额度，并将有关情况纳入政府债券绩效考核。政府专项债既要收益和融资自求平衡，又涉及政府信用，如果收益无法覆盖本息，就必须使用财政资金归还。所以，必须把专项债的“借、用、还”作为一个整体进行谋划和管理，做到有始有终、有借有还，切实防范专项债券的流动性风险。

   四、下一步工作打算

财政部门作为专项债券管理的职能部门，负有组织指导项目申报、组织开展入库评审、归集收入偿还到期债券和配合主管部门对专项债券使用管理实施监督等职能。结合工作实际，提出如下工作打算：

（一）加强与发改部门的协调配合

按照今年3月13日财政部办公厅、发展改革委办公厅关于梳理新增专项债券项目资金需求的文件要求，发改部门要充分发挥在制定建设规划、熟悉建设项目等方面的作用，会同行业部门等抓紧梳理提出项目清单；财政部门要充分发挥在新增限额分配、项目融资收益平衡、专项债券发行和风险管理等方面的作用，会同相关部门对项目清单审核后提出专项债券项目资金额度需求。两部门协商一致报本级政府同意后，逐级分别报省发改和省财政厅审核，确保项目单子和债券需求完全一致。

（二）加大市本级专项债券项目工作力度

各部门一定要高度认识专项债券项目申报的重要性，要抢抓政策机遇，提高责任意识，发挥职能作用，按照专项债券支持领域，深入挖掘本部门的符合专项债券发行要求的重大项目。对于市委、市政府关注的重点项目要进行专题调研，寻找收益点，探索可行性，尽量包装成专项债。不能拘泥于个别领域、小额度项目，要解放思想、积极探索，成功包装一批领导关注的、对我市经济建设有重大支撑作用的超大规模项目。

（三）加强对部门和县区的政策指导

目前，自平衡专项债券还是个新生事物，宏观规定性文件较多，指导性的操作规范较少，项目梳理筛选、成本测算、收益点的谋划设计全靠单位部门和第三方机构的主观理解，缺少统一的、科学的规范和指导。下一步，计划参考借鉴全省乃至全国范围内的成功发行案例，研究制定指导性申报指南，明确细化专项债券申报领域，建立清晰的负面清单，便于部门和单位有针对性地谋划项目。同时坚持优中选优的原则，对第三方机构服务质量进行综合考评，建立中介机构负面清单和末位淘汰机制，推动项目评估质量不断提升。

（四）切实做好专项债券项目合规管理

专项债券管理的核心是项目管理，加强项目谋划是加快专项债券发行使用进度、提高债券资金使用效益、防范债务风险的的重要措施。一是把好收益平衡关。部门和县区申报项目必须有一定收益，融资规模要保持与项目收益相平衡，不得超越项目收益实际水平过度融资。二是明确项目资金投向。必须用于经济社会效益比较明显、群众期盼、早晚要干的政府投资项目，严禁用于置换债务以及可完全商业化运作的产业项目。三是优先安排在建项目。对于新开工项目，要前期手续完备、能够尽快开工建设，优先安排纳入相关规划的国家重大战略项目。四是统筹把握平衡。按照举债与偿债能力相匹配的原则和财政可持续发展要求，妥善处理好扩大投资和防范风险的关系，合理确定本地区债券需求，坚决防范法定政府债券风险。(来源：驻马店财金研究期刊)